正文 當代物權法百科全書小辭典初稿1... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿167-1
中國城市之國家專屬土地所有權
一、基本概念
中國城市之國家專屬土地所有權，亦稱土地資源類國家專屬所有權，可簡稱為國家城市專屬土地所有權，別稱城市土地國有化的國家支配權、管領權、管制權和制度信託所有權，指中國制度物權法規定的各個大小城市區域內的土地所有權專門地、永久性地歸國家即全民所有。一級信託所有權主體是縣級以上各級人民政府，國有企事業單位可以依法行使國有土地二級信託所有權。
此項特別規定，由所有制制度、所有權制度、不動產統一管理制度和不動產所有權關係法、用益物權關係法、地役權關係法和不動產登記法統一規範與調整。因為土地是人們生產生活中必不可少的財產之一，自然屬性、社會屬性和經濟價值、物權價值與眾不同，國家必須運用各種法律手段和行政手段行使土地所有權、土地監管權，公平合理地下放土地使用權，平衡各種土地使用權人的利益關係，履行自己的全部職責與義務。
其主要權力是管制權或者**權，其次是支配權、管領權和制度信託所有權。也是將國家的領土主權、領海主權、領空主權與國家的土地支配權、管領權、管制權和人民的信託所有權緊密聯繫在一起的物權化最大化的一類立體化的特別的所有權。一級信託所有權主體是縣級以上各級人民政府，國有企事業單位可以依法行使國有土地二級信託所有權。因為全民所有制物權主體承擔的社會責任與義務遠遠大於其他所有制的社會責任與義務，且可以達到土地資源合理配置的帕雷特最優化社會效益，所以從制度物權法到普通物權法與擔保物權法必須優先確認、保護與利用國家的土地支配權與**權。以上權利的優化組合，可以達到物權化的最大公倍數和解決國計民生的最大公約數的雙重效果。
國家城市專屬土地所有權，主要由中國的制度物權法規範與調整，普通物權法或者擔保物權法是根據制度物權法的原則精神來統一規定的。其主要物權效力不在於國家對城市土地的佔有權、使用權、收益權和處分權的行使，在於建立最嚴密的土地所有權和建設用地使用權制度，依據制度物權法實施嚴厲的土地管理制度，採取行政管理權與行使特級所有權的雙重辦法來充分發揮雙重性的效力。
國家依法履行切實保護與合理開發利用城市土地資源的職責與義務，兼顧社會效益與經濟效益，平衡各種城市建設用地使用權人的物權關係，各級政府帶頭集約用地、節約用地和合理配置土地資源，堅定不移地執行城市土地所有權國有化方針，並為實現全國的土地所有權國有化奠定堅實的基礎。
中國城市之國家專屬土地所有權的支配權、管領權、管制權和制度信託所有權的主體是縣級以上各級人民政府，國有企事業單位可以行使國有土地二級制度信託所有權。其客體主要是各個城市的國有土地、無主荒地以及各種國有的空閒地。根據物權法第41條規定，法律專屬於國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。
城市的概念，是與人口集中化、工商業集中化、基礎設施集中化、資產資源集中化、物質文明化和土地所有權國有化、土地資源集約化的概念相伴隨的產物。《城市規劃法》第3條第1款規定城市是指「國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。」這裡將鎮了納入城市的範疇，一同規劃與享受土地國有化的改革成果。
城市廣義的土地，包括城市土地上形成的礦藏、河流、森林、草原、荒地、灘涂和空閒地。因為城市土地專屬於國家，故城市的全部自然資源也專屬於國家，故可稱之為城市土地資源類國家專屬所有權。城市之國家專屬土地所有權，也包括城市土地的地面所有權、地上所有權和地下所有權，是縱向加橫向和立體化的土地所有權。
國家法人土地所有權是由兩部分組成的：第一部分定義為中國城市國家專屬土地所有權，這是主要的和控制級別較高的土地所有權；第二部分定義為中國農村國家專有土地所有權，這是次要的和控制級別較低的土地所有權，在農村與集體的土地所有權並列。
國家城市專屬土地所有權是城市土地國有化的標誌，其基本原理在於公共利益保護主義和公共利益中心論，這是頂級的優先權、排他權、對世權、溯及權。土地資源與生俱來充滿了公共的和公益的屬性，而提供公共品的主要責任人只能是國家法人，這從主體上和客體上奠定了國家城市專屬土地所有權的特殊地位與特殊的物權價值觀。國家法人又是國家領土主權的守護者、保衛者，享有土地所有權正好與國家領土主權形成政治經濟共同體，便於維護全國各族人民的最高利益與根本利益。自古以來，對於國家法人來說，土地所有權絕對不是純經濟利益的載體，更多的是政治權益的載體。
二、功能特性
中國城市之國家專屬土地所有權的基本範圍與功能特性，也包含土地資源類國家專屬所有權的性質。除此之外，其還有一些基本範圍與功能特性，是集體的土地所有權所不具備的物權價值與法律效力。
第一，物權化與威權化的高度統一。
其集最高級所有權、全部固定所有權、雙重制度信託所有權、高度**權、土地監管權於一體，對於城市土地類資源實施最嚴格的統一管理辦法。在各類自然資源監控管理方面，是法制體系最完整最嚴密和威權化最嚴重的一種所有權制度。在兩種權力並行的條件下，威權化是第一性的，物權化是第二性的。
憲法、土地管理法、城市房地產管理法、城市房地產開發經營管理條例，以及土地的確權與登記方面、土地利用方面、土地監察與法律責任方面的大量規定，採取從中央政府到方各級政府層層管理與督察法，大大加強了國家的物權化和威權化地位，在同一種物權關係中，卻運用數百部法律、行政法規來規範與調整，這是極其罕見的所有權法制化現象。
第二，公益性與自益性的高度統一。
城市國有土地公益性與自益性是對立統一的兩個基本點，而法律要求地方政府做到兩者之間高度的統一，不是要求一般的統一。可採取的辦法，一是從公益中找出與自益的連接點，實現兩者的統一。在公益事業的經濟功能項目部分收取一些費用，收益中的一部分又投資到公益事業中去。如高速公路的收費與再投資就是屬於這一類。二是從自益中找出與公益的連接點，實現兩者的統一。同理，在地方政府出讓土地收益部分，用於城市基礎設施建設並用於改善城市居民的生活條件。
城市國有土地是物權價值和經濟價值最高的一類土地，某些地方的單位均價甚至於拍賣出天價，有的地段甚至於是寸土尺金。即使如此，國家的政策方針依然是堅持以社會效益為主、以經濟效益為輔，理性地適度地發展房地產行業，抑制「土地財政」傾向，預防房地產泡沫危機和金融危機，並從土地收益中撥款解決住房困難戶的基本住房條件。
理論上城市土地國有化後，對於全體城市居民實行完全免費是一種不錯的想法。問題在於，城市人口在不斷地擴大，城市的服務功能更加齊全，用於維護城市的資金缺口也不斷增大，久而久之會導致國家財政不堪重負，這對於改善城市的環境條件、滿足某些人生活質量的改善也相當的不利。有鑒於此，國家對於一些重點的建設用地收取適當的出讓金是合情理的，也是物權法賦予土地所有權人自益性的有效保證。
第三，所有權集權化與使用權分散化的高度統一。
城市土地所有權集權化與使用權分散化的高度統一，是由土地的天然特性決定的，不是人為安排的。城市土地的最大功能是開放性的，很多土地基本上是公用的，一些土地與設施是可以反覆、長久使用的。城市居民無論是哪個階層的人，總會享受一些免費的土地使用權，包括開放式或者民用式土地使用權和產業式劃撥土地使用權在內，這類土地使用權是分散化程度最高的一種。另外一種土地使用權，是有償使用的土地使用權，同樣也可以廣泛地分散到各種所有制、各個階層的人員方面。
大權獨攬，小權分散。全部城市土地均專屬於國家所有，以達到土地所有權完全集權化的高度。然而，將城市全部的土地劃撥給國有企事業單位使用與完全無償使用，也會白白浪費寶貴的土地資源，湮滅土地所有權的物權價值和經濟價值。這是有償使用的建設用地使用權成立的基礎條件。
國家根據需要和可能，依法騰出一部分商用土地，公開招標拍賣出讓建設土地使用權，這種土地使用權可以面向全民所有制、集體所有制、合有制、私有制、私人和其他人轉讓，國家收回土地出讓金後用這些款項來改善城市的基礎設施，實現良性循環。
第四，所有權的本位性與開拓性的高度統一。
中國城市之國家專屬土地所有權的另外一個功能特徵，其本位原定於城市區域，但並不限於城市區域。根據需要和可能，還可以城市為基地，向城市郊區、農村以及偏遠的農村拓展，土地所有權的勢能可以不斷地擴大，直到實現全國城鄉土地所有權國有化為止。從這個意義上說，這種專屬土地所有權是「法定的定向拓展型」所有權，物權的價值也由此不斷地攀升。這是一種十分罕見的物權現象、物權方向、物權價值觀，其他的所有權沒有法定的定向拓展的先天條件和法律規定，唯獨中國城市之國家專屬土地所有權就有。
所有權的本位性與開拓性是法定的，不是意定的，是可以隨時隨地發生和統一在一起的。兩者統一的機會發生以後，政府工作人員不去變更其他人的土地所有權為國家所有，這是失職的、違法的、甚至於是可以定罪的。因為國家的土地所有權是可以擴大的，集體的土地所有權是可以縮小的，該擴大的不擴大，該縮小的不縮小，就會導致國家財產的大量流失，性質同樣是非常嚴重的。
城市土地，物權化與威權化的高度統一、公益性與自益性的高度統一、所有權集權化與使用權分散化的高度統一、所有權的本位性與開拓性的高度統一，不會影響到國家城市專屬土地所有權的正確行使。這樣的物權化方向和物權關係的調整，既符合國家的土地所有權人的主持人身份，又符合各種土地使用權的消費者身份；既符合城市土地用途多樣性和特殊性情勢，又符合中國土地公有制的社情與土地資源供需失衡的國情。
相關法律：物權法第47條
相關名詞：
字數：3888字
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