正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿252-1

    政策性物權的優先效力

    一、基本理念

    政策性物權的優先效力，系指以政策法規來補充制度物權法的規定，或者糾正普通物權法、擔保物權法中不合時宜、不切實際的規定，從而產生優先適用的效力。

    政策性物權與制度性物權是交叉性概念。其是制度性物權的一個分支，但有獨立的物權體系，對於制度性物權起輔助性補充規定，從而充分發揮其應有的實用效力。

    政策性物權的優先效力，亦稱制度化物權的優先效力，是制度物權法確定的比較優勢的效力，它基本側重於自然資源物權和重要產業資源的「國家優先」地位，即國家甚至可以不用花費或者很少投入便可獲得相應的財產權。如土地、河流、礦藏、海域、無線電頻譜、文物、野生動植物、種質資源等等重要的資源，以及關係國計民生和國家安全的產業，實現一貫制的「國家優先」或者「公共利益優先」政策才是正確的。

    但是，當公共利益的物權同其他方面的物權發生衝突時，就需要重新規範與調整物權關係、法鎖關係、信託關係、排他關係與法律關係、社會關係，具體工作由物權政策來完成任務。誠然，物權政策不全是規定政策性物權，只不過是很多時候很多情勢下拿定政策性物權的方案出來公之於眾，並用強制性手段來解決執行中的具體問題。關鍵在於，倘若物權政策與現行的法律牴牾，或者不符合公開、公平、公正、合理原則，或者執法不嚴、違法不究，那麼，物權政策與政策性物權的效力就一定會受到影響。

    事關公共利益的物權、國計民生類物權等政策性物權，與其他民間物權也有很大的比較優勢，這種「先入為主」的物權以法定形式沿襲了數千年，又是最先成立和最穩定的物權之一。其中，「國家優先」的物權，是最大宗、最穩固和最最優先發展的物權。此外，國家稅收的財產也是關係國家財政物權的政策物權，是以削弱、剝奪民間財產的方式獲得的政策性物權，也是「國家優先」的物權，是最大宗、最穩固和最最優先發展的物權，只不過它屬於債物權而已。

    集體土地統轄共有權的設立、行使、變更、轉移、保護、消滅與規範、調整等一整套物權流程，是以政策性物權和技術性物權相結合而成就的，特殊物權法和一般物權法的交互作用是守法和執法的要點之所在。

    1.政策性物權

    政策性物權，就是制度化物權、制度物權法的物權，主要適用於公有物權或者公共物權、大宗物權與最優先級的物權，表現出最強勁的排他權、對世權、溯及權與追擊權，一般是不受訴訟時間限制的特別保護之類的高級物權。

    政策性物權涉及到憲法、行政經濟法、專門法和行政法規、部門與地方法規、條例、條令、規章、政策等特別法的各個層次，土地類政策涉及到各個層次的政策，具有專業化、網絡化、系統化、制度化和傾向性、強制性等特徵，具有公示力、公信力、公權力、強制力、威權力、執行力等方面全部優於技術性物權的優勢地位。

    它是制度物權法中特種物權的一個品種，多數不存在於法律、法規之中，而是存在於政府的政策法規之中，對於普法、執法中或者現實中存在的某些焦點、難點問題進行具體的規定與規範，彌補現行法律法規不周全的缺憾。譬如，政府因公共利益而徵收單位、個人的不動產，法律法規作出了抽像的概要的規定，而具體的一些細節、一些徵收、拆遷辦法與補償辦法、補償費標準和相關具體事項等，需要政策性物權來加以補充，使得物權關係人的權利與義務處於圓滿狀態。

    2.政策性物權的效力

    政策性物權的效力，是依托立法權、統治權一般以命令式形式強制性行使權利、履行義務的效力。這就是政策性物權的一般效力。

    在不與憲法、行政法牴牾的前提下，政策物權的效力優於普通物權、擔保物權的效力。這就是政策性物權的優先效力。

    西方的物權法完全是微觀物權法，只限於一般物權法之普通物權法，一般物權法之擔保物權法幾乎是不涉及到，這從理論上到實踐上已經乏善可陳。中國物權法是宏觀物權法，以一般物權法之普通物權法和擔保物權法為基礎，融入了制度物權法即政策物權法的重要內容。

    運用宏觀物權法的系統工程分析法不難發現，政策性物權的剛烈性、強制性和定向性、統一性全部優於技術性物權，在公示力、公信力、公權力、強制力、威權力、執行力等方面全部優於技術性物權。就是說，制度物權法所確定的物權全部優於普通物權法和擔保物權法所確定的物權，特殊物權法所確定的物權全部優於一般物權法所確定的物權。因此上，政策性物權是最優化和最優先的物權，政策性物權關係和法律關係、法鎖關係、信託關係、社會關係全部是非一般的關係，政策性物權的法律效力優於技術性物權的法律效力。

    政策性物權有很多特徵與優點，如法律保護的重點突出、目標明確、通俗易懂、責任清晰，以及公示力、公信力、公權力、強制力、威權力、執行力等方面很有特色。其中，僅關於土地資源類法律、法規、法令、條例、規章、政策多達300多部以上，形成極其周密而完整的政策性物權體系，彌補了法律、法規過於抽像而不周全、不具體的缺陷，起到了很好的實際效果。不過，有一些政策性物權體系是逐步完善的，也有一些是立法程序不透明和法的質量不如人意，需要加以改進。

    二、一般分析

    1.政策性物權是泛物權

    說到政策性物權，很多人是不理解的，包括一些保守的法學家在內。其實，古今中外，從古羅馬法、古日耳曼法、古印度法到現代的大陸法，從中國的古封建法到民國法、中華人民共和國法，均不同程度地保留了一些「國家優先」的物權，如礦產資源、原始森林、河流、海洋、港口和公有（國有）土地的物權，這些自然資源（又稱自然力）所有權鐵定了歸國家所有，並且是第一時間、第一層次確定了的優先級物權。某些公共利益類物權，是從平衡物權中找出可以傾斜的物權，然後再實現新的平衡。古羅馬帝國、日耳曼帝國的國家物權，城市物權、教會物權一直是明顯優先於其他的物權，特別是土地和其他自然資源類物權是如此。中國從奴隸社會到封建社會各個時期，也總是「溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。」國家利益高於集團、個人的利益。

    無論是東方國家還是西方國家，「國家財產神聖不可侵犯」這個所有權絕對論是可以成立的，而「私有財產神聖不可侵犯」這個所有權絕對論是不可以成立的。理由很簡單，這是因為國家所承受的社會責任、義務遠遠大於任何經濟組織和個人，國家所承受的國防、政治、教育、文化、衛生、經濟和公共利益、公眾福利的責任和義務是最大最大的，因此上，國家需要尋求相對應的權力、利益，才能實現國家責任、義務與國家權力、利益的相對平衡。俗話說，「皮之不存，毛將焉附？」，「大河流水小河滿」。既然國家的社會責任、義務、權力、利益是崇高的絕對的，「國家財產神聖不可侵犯」就是絕對的了。雖然經濟組織和個人也有這樣那樣的責任、義務，但每一個人都不同程度地享受了國防安全、公共產品各方面的服務和實惠，必然要履行為祖國作回報、作奉獻的義務，企業、個人為自覺地為國家交稅是其中的義務之一，服從於國家公共利益的需要而被政府徵收房屋、土地使用權等「被優先效力」，同樣是公權對於私權的削弱與剝奪。越是往後現代工業社會發展，私有財產被徵收、被徵用的概率越大。各種跡象表明，「私有財產神聖不可侵犯」是根本行不通的。西方國家中世紀以來，有些不知天高地厚的法學家窮嚷嚷「私有財產神聖不可侵犯」、「私有財產絕對論」，最後不了了之，而代之以「所有權相對論」、「所有權限制論」就是明證。

    某些自然資源類物權，是幾千年來幾乎一成不變的國家優先級物權，這些物權具有傳承性，或者說是政策的傳承性、政策物權的傳承性都行。幾千年來，官府衙門不僅僅依據自身的權力打造了大量的壟斷性物權，而且有些物權是專屬的、專有的或專控的物權，甚至於某些物權是對於民間不流轉、不對接而完全絕對封閉的。所有這些，均建構了特權式、壟斷式、政策式、傳承式的特定優先級物權。

    古今中外的羅馬法學家、物權法學家不太願意揭露政策性物權、國家優先級物權的真面目，或者是出於「自保」免遭官府追究，或者是研究的火候不到位，或者是明知其隱情而不敢理論，無論他們選擇什麼樣的沉默，政策性物權、國家優先級物權是客觀存在不可迴避的。

    2.政策性物權是另類制度物權

    一般而論，整個物權體系中，分為普通物權、擔保物權和制度物權三大板塊。其中，制度物權包括了政策物權在內。

    制度物權一般是由法律規定的帶有全局性或者重要性的特殊物權，屬於制度物權法的範疇。政策物權一般是由政策規定規定的帶有全局性或者重要性的特殊物權，屬於政策物權法的範疇。由於制度物權法的相關內容是抽像性的，需要政策物權法來作具體規定，於是就形成了大制度物權與小制度物權、抽像制度物權與具體制度物權幾種形式並存的現象。

    由政策物權法重新規範與調整的主要是不動產物權。其中，調整幅度最大的是集體的土地所有權。憲法、土地管理法、物權法等十幾部法律均統一規定了「集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂」，至於如何正確行使和限制集體的土地所有權，則沒有明確規定或者規定不具體。

    政策物權法雖然也承認了集體的土地所有權，但所制訂的政策法規，包括了一系列限制性、禁止性規定。規定農用地指定承包佔有，專地專用，集約用地、節約用地、保護耕地，水土保持與合理用地；禁止集體及其個人買賣土地，禁止佔用基本農田修建集體或個人的房屋，禁止私人的房屋和宅基地隨意抵押和轉讓，禁止抵押承包地和改變所有權性質，禁止佔用耕地修建墳地和改為宗派祠堂用地，禁止荒廢和破壞土地等等。全世界的土地所有權，相信中國集體的土地所有權的限制性條件是最多的，主要是政策物權法作出了重新規範與限制，同時反映了集體的土地所有權是虛權，其土地用益物權和土地統轄共有權才是實權。

    相關法律：物權法第60條

    相關名詞：

    字數：3888字

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