正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿511-1

    部門法關於土地徵收補償政策規定

    一、概述部門法關於土地徵收補償政策規定

    憲法、土地管理法、農村土地承包法、草原法、物權法等法律關於承包地徵收補償政策，一般為比較抽像的規定，或者是容易過時的規定。某些部門法的專門規定，相對地具體一些。承包地徵收補償政策經歷了萌芽、上升、發展、調整等幾個階段，經歷了由不統一、不完善到初步統一、初步完善的過程。

    整個徵收徵用補償制度是由兩大體系構成的。

    第一大體系是由特別法和普通法這一類法律體系構成的，什麼大政策、大制度、大原則、大主意、大辦法等，是由這一類法律體系來規定的。由於徵收徵用補償制度經常處於動態平衡過程中，現行的規定亦不夠完善，而法律又不能隨時隨地的修改，故法律不如即時的政策或者部門法那麼靈活自如。

    第二大體系是由部門法、政策法或者條例、條令之類的行政法規這一類政策體系構成的，什麼具體政策、具體制度、具體原則、具體主意、具體辦法或者臨時辦法等，是由這一類政策體系來規定的。誠然，行政法規不等於行政法。行政法是立法機關作出的行政的法律，高於行政法規一個法階；行政法規是行政機構或者主管部門作出的規定，低於行政法一個法階。全國****會立法機關與***立法機構的權限是不一樣的，其發出的法的指令效力也是不相同的。

    在全部的法律與法規體系中，可能是徵收徵用補償制度最不穩定的。由於立法目的、科學態度和客觀條件的限制，立法機關和立法機構有時候會爭奪立法資源。第一大體系的座標在於法律的權威性與穩定性，第二大體系的座標在於政策的具體性與機動性，這就為兩大體系的優勢互補，特別是為部門法關於土地徵收補償政策規定施展了拳腳。

    以1991年為界，有關中央部、委、辦、局現存有效的專門法有10餘部。其中，以勞動和社會保障部《關於切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發14號）和國土資源部《關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發238號）較為全面，可操作性較強。

    二、相關規定

    以下抽一些比較敏感的內容介紹：

    1.關於被征地農民社會保障資金專款專用的政策

    勞社部發14號第五項規定，被征地農民社會保障資金專款專用，獨立核算，任何部門、單位和個人都不得擠占、截留、挪用、轉借或擅自將資金用於任何形式的直接投資。

    被征地農民社會保障資金未能足額到位、及時發放的，要追究有關人員的責任。國家工作人員在被征地農民社會保障資金管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，要依照有關規定追究行政責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    有法學家講到：他們在2004年的時候做過一個調查，征地雖然給農民的補償費不是很高，但是真正到了農民手裡是多少呢？最高的只有30%%uff0c最低只有5%%uff0c平均值只有17%%u3002……其餘的錢都到哪裡去了呢？所以，《物權法》起草的時候，他寫上現在第42條的內容。這件事情本來很正常，物權消滅當然是物權法的內容嘛，有的人說這是《行政法》的內容，要去掉她。由此可見，物權法第42條的內容確實是來之不易。

    筆者查閱***白皮書《2003∼2004中國經濟形勢與展望》，裡面特別提到：現在農民上訪中有60%%u4e0e土地有關，其中30%%u8ddf征地有關。征地問題已經成為農村很尖銳的矛盾。1987∼2001年全國徵用耕地2400萬畝，因為征地有3400萬農民失去土地或部分失去土地。現在一些地方政府的口號是「吃飯靠財政，發展靠土地」。現在國家每征1畝地，鐵路、公路給農民的補償是5000∼8000元。工商業用地對農民的補償一般是每畝2萬∼3萬元，發達地區是3萬∼5萬元，而且這些錢不是直接補償給農民本人，征地款到村裡後如何分配又是一個很尖銳的問題……

    目前，國家政策規定的耕地征地補償標準，有了小幅度的提高。不過，法學家所調研的和***所披露的問題，依然困擾官方、學者和民間。至於「專款專用」，應當深入調研，並作出專門的司法解釋，才會更好操作一些。

    除了「土地財政」存在的諸多弊端以外，官商勾結導致的國家利益、集體利益和農村土地承包經營權人利益受到損害的現象屢見不鮮；尤其是某些地方的國土資源管理官員，自己是國土資源的督察人員，竟然帶頭執法犯法，犯下了許多大案要案，個個令人髮指！官商勾結和貪污受賄並助紂為虐，首先受害的和受害最普遍或者最嚴重的是廣大的土地承包經營權人。由此可見，所謂的承包地徵收補償政策是一個龐大的系統工程，並不是孤立的政策與法律要件。

    2.關於征地補償費的分配政策

    國土資發238號第一項第（四）小項規定，按照土地補償費主要用於被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配方法由省級人民政府制定。

    土地被全部徵收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用於被征地農民生產生活安置。

    以上條文仍然抽像了些，具體執行起來還有些難度。土地補償費到底怎麼提留與分配？這個問題一直是個焦點、難點問題。有的人會說「該留的留，該分的分」、「留要留足，分要分清」，似乎無懈可擊。實際情形是，多留少分、截留少分、久留不分的現象非常普遍。

    譬如，按照現行政策規定，耕地被徵收以後，被征地的承包戶每畝耕地的補償費應不低於6萬元，但分到手的只不過是萬把元，有的甚至於只有幾千元。又如，國家政策規定，耕地被徵收以後，農村60歲以上老農民就應當享受養老金保障，這一條許多地方也未執行，原因是土地補償費被農村幹部截留、挪用在其他地方，無錢為老農民繳納社會保障金了。

    以上條文「土地被全部徵收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的」，才可以「全部用於被征地農民生產生活安置」，表面上看起來是好主意，實際上條件仍然是相當苛刻的，不利於保護弱勢者的權益的開放格局。

    筆者從廣州市郊區、城鄉結合部一些村莊觀察到，許多這類農村儘管被征地經歷了一二十年，仍然每村故意保留了幾塊菜地，當然不是「土地被全部徵收」的那種。

    再說，「農村集體經濟組織撤銷建制」也不好說。許多地方在耕地被徵收以前是單干制，一盤散沙，村和組都談不上「農村集體經濟組織」。耕地被徵收以後，手裡有了錢，反而成立了「農村集體經濟組織」。這種農村集體經濟組織，一經成立，就相當穩固。有的地方，甚至於全村均轉為城市戶口了，這種農村集體經濟組織卻一直保留了起來。這樣下去，似乎永遠也達不到「土地被全部徵收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的」的條件，更難以兌現「全部用於被征地農民生產生活安置」了。

    3.關於被征地農民安置途徑

    關於被征地農民安置途徑，國土資發238號第二項提出了四點建議：（1）農業生產安置；（2）重新擇業安置；（3）入股分紅安置；（4）異地移民安置。

    以上四種安置方法，以第（3）種最為普遍。這種途徑的好處，是權利主體的產權比較明朗，可以將當前利益與未來利益掛鉤，而且有合約、規程作保證。但是，農村集體經濟組織的入股和分紅有很多不規範的地方，農村幹部多佔股、占好股的侵權事件常有發生。

    國土資源部《關於切實做好征地補償安置工作的通知》（國土資發[2001358號）第三項提到「專款專用」的原則和妥善安置的問題：

    各地對征地補償安置費用使用和管理應進行嚴格監督，做到專款專用，嚴禁侵佔、截留或挪作他用。

    征地補償安置費用在依照有關支付給農村集體經濟組織後，市、縣國土資源管理部門有權要求該集體經濟組織在一定期限內提供征地補償安置費用分配和支付清單，並配合政府有關部門和鄉（鎮）政府及時監督檢查各項費用執行情況。

    由村（組）農村集體經濟組織支配的征地補償安置補助費，在農民自願的基礎上，可逐步建立安置人員的社會保險個人賬戶，購買養老、失業、醫療保險等，提供長期的生活保障。

    4.關於進一步加強征地全程控制的規定

    2006年***為保障被征地農民的合法權益，連發了好幾個文件。其中，一個是關於做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知，提出的一個觀點是：採取多種方式保障被征地農民的基本生活和長遠生計。對城市規劃區的被征地農民，應根據當地經濟發展水平和被征地農民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養老保障辦法。……有條件的地區可將被征地農民納入城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險參保範圍，通過現行城鎮社會保障體系解決其基本生活保障問題。

    2006年***的另一個通知中提出，征地補償安置費必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。被征地農民的社會保障費用，按有關規定納入征地補償費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。

    社會保障費用不落實的不得批准征地。土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足。

    三、被征地農民有很多的期待

    中國關於承包地徵收補償政策，將由不成熟向成熟方面過渡。作為一項系統工程，有一些焦點難點已經開始攻克了，還有一些沒有涉及到。

    被征地農民很被動，生活很苦，心裡更苦，甚至是苦不堪言。大量的違法征地事件不是農村組織推動的，而是地方政府主導的，問題變得更不像樣。

    某些特別法、專門法要重點關注地方政府帶頭違法亂紀的惡劣行為，加強對於他們的懲戒力度。

    物權法是「民告官」的一個最好的平台，一些條款過於抽像，不利於被征地農民全面地掌握和使用這種法律工具。

    相信廣大被征地農民對於承包地徵收補償政策的完善，寄予了很多的期待。他們未來的命運，與所有這些法律法規的完善有著根本的利害關係。

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