正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿520-1

    建設用地使用權是催化市場槓桿機制的最大宗定限物權

    一、槓桿機制與定限物權

    主題：建設用地使用權是催化有償使用公開化的市場槓桿機制，是最大宗不動產定限物權。此為有償使用型建設用地使用權五大主要特徵之二。

    1.建設用地使用權之市場槓桿機制

    建設用地使用權催化商品性公開化條件下的市場槓桿機制，是上世紀八十年代以來積極探索而催生出來的建設用地使用權新型制度。其最大亮點在於，能夠大膽地從以往的建設用地使用的福利化、無償化制度中尋找出一個相對平衡的支點，即從全部的統一的劃撥土地、無償使用政策中，列出一部分非劃撥的、有償使用的一類建設用地使用政策，以期實現從非均衡性向均衡性過渡，發揮商品化公開化條件下的市場槓桿機制。

    以往的歷史經驗告訴我們，並不是說建設用地使用的福利化、無償化制度是完全錯誤的，也不能說非劃撥的、有償使用的一類建設用地使用政策是完美無瘕的。

    關鍵在於，當中國人口從4億5千萬一路增長到2倍、3倍以上直奔14億人口時，建設用地使用和城鎮人口住房的福利化、無償化就不能再度維持，各級政府不堪重負；再者，建設用地的合理利用、使用，充分挖掘潛力，發揮應有的效能，並借此解決財政困難，改善房地產投資環境和改良居民的居住條件等等，總體上是利大於弊的。

    2.建設用地使用權是最大宗不動產定限物權

    在國事、公事物權主體體系中，土地所有權是國家法人最大宗公益性與經濟性物權體系，有償使用和無償使用的兩套建設用地使用權各自為政，在全國組成極其龐大的物權體系，牽一髮而動全鈞。

    在民事物權主體體系中，建設用地使用權是最大宗、最具經濟價值和物權價值的不動產定限物權，而且是一整套權利包，與建築物所有權以及地表權、地上權、地下權、地役權發生自物權與他物權關係，是公益權、共益權、私益權以及自益權和他益權容易混合或者融合的特殊不動產定限物權。

    建設用地使用權自始至終受土地所有權的限制，統一規劃、專地專用、節約用地、集約用地、美化環境、相鄰和睦與房地合一、主輔統一等是一般原則，也是建設用地使用權人應盡的義務。

    二、商品性公開化物權化

    我們的方針應當是，既要鼓勵房地產行業的良性發展，又要注意不忘記中下層人民的住房福利政策不能放棄。

    1.建設用地使用權商品化公開化，應當是改革開放以來最大的成就之一。

    建設用地使用權商品化公開化，應當是改革開放以來最大的成就之一。在此之前，並不存在「建設用地使用權」的概念，也不存在建設用地使用權物權化的法律要件，僅僅存在該項土地使用權的福利化、無償化。

    1980年1月16日，深圳市蛇口工業區被劃為特區以後，開始吸收了香港的土地管理經驗，部分土地由無償使用過渡到有償使用上來。5月16日，**中央、***作出決定，批准深圳市、珠海市、汕頭市、廈門市共四座城市為經濟特區，建設用地的有償使用，主要從這四個特區展開試驗的。1987年11月，中國開始實行土地有償使用制度，並允許使用權有償轉讓。國家批准在上海、天津、深圳、廣州和海南島進行土地有償使用試點。從此以後，全國的土地使用權有償轉讓制度，從沿海地帶與內陸地帶推廣應用。根據廣東有關方面的總結，地方政府平均轉讓147畝土地，可以帶來1個億的經濟效益。儘管有關部門對於土地使用權即建設用地使用權褒貶不一，不過，這種做法的主流是積極進取的，總體上是瑕不掩瑜。

    至目前為止，因土地使用權有償轉讓，解決了許多地方政府的財政困難。據權威部門的資料顯示，「土地財政」一般佔地方財政收入的35%%u4ee5上，有的地方甚至高達90%%u4ee5上。國家政策規定，國有土地出讓金的分配，地方政府得七成，中央政府得三成。據此，土地市場的經濟槓桿和財政槓桿作用十分顯著。所以，筆者認為，建設用地使用權商品化公開化，應當是改革開放以來最大的成就之一。

    30多年來的改革開放經驗證明，國有、集體企業私有化改制是弊大於利，而建設用地使用權部分的私有制改制是利大於弊，至少在目前來看是這樣的。因此，我們不必過多地擔心建設用地使用權部分的私有制改制會產生多大的政治風險，應當充分肯定其正面的積極的意義。

    2.建設用地使用權法制化，受憲法、土地管理法和一系列專門法的鼎力支持。

    1988年4月12日，憲法第一次修改。憲法修正案的第二條，首次將憲法第十條第四款進行大膽的修正。將原文「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他方式非法轉讓土地。」修改為：「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他方式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。」特意增加了「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」的重要內容。

    早在1980年9月26日，***頒布了《關於中外合資企業建設用地的暫行規定》（國發201號），首次規定了中外合資企業用地，不論新徵用土地，還是利用原有企業的場地，都應計收場地使用費。場地使用費每年每平方米5元至300元不等。該《暫行規定》當時主要限於北京、上海、天津、廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧、四川等10個省市自治區。

    國家出台的土地管理法，於1988年6月25日即緊接著修改憲法以後出台的。其中第五章專門規定了「建設用地」，突出了土地徵收徵用以及土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等相關規定，確定了建設用地審批的中央和地方政府的分級集權制。這部法律是最為權威性的土地物權法律，可操作性較強。接著，1988年12月24日***出台了行政法規《土地管理法實施條例》，明確了國有土地有償使用的方式包括「國有土地使用權出讓」、「國有土地租賃」和「國有土地使用權作價出資或者入股」三大類型。對於土地管理法作出了系統的補充規定。

    3.所謂商品性公開化，基於憲法的旨意和土地管理法的物權政策

    商品性，是指建設用地從完全的劃撥和免費使用形式過渡到了少數劃撥、多數有償使用的形式，建設用地從完全的非商品對像變成了基本的商品對象，全國各地已經形成自發的土地商品交易市場和房地產交易市場，建設用地使用權人除少數以外是收益租賃型用益物權人。這個方面，是土地使用權法制化的重要內容之一。

    公開化，是指地方政府徵收農村和徵用城市土地公開化，土地規劃與重新調整利用公開化，以招標、掛牌、拍賣和協議等形式獲得國家的建設用地使用權公開化，建設用地使用權人獲得地上建築物、構建物的所有權公開化。這個方面，也是土地使用權法制化的重要內容之一。

    憲法以根本法的姿態，為「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」保駕護航。土地管理法等法律法規以其專業性、物權化姿態，構成一套完整的建設用地使用權法制網絡體系。

    4.建設用地使用權法制化，基於各種土地法權政策的密集化和重視程度

    中國的法制體系中，當數土地法權的政策最為全面。自從1980年以來，據不完全統計，僅僅目前仍然有效的土地法律法規則多達220部以上，佔全國現存法律法規總數的24%%u4ee5上。截至去年8月27日，現存229部法律，679部***的行政法規。估計，事關建設用地使用權與事關土地承包經營權兩種法的比例，大約是7：3的數字。

    國家將建設用地使用權法制化問題看得很重，是由多種因素造成的結果。譬如：一則，中國人均土地面積不足世界人均土地面積的1/4，土地資源愈來愈緊缺。加之三十年來建設用地的過度開發，耕地面積的過度佔用，土地供求矛盾更加尖銳。二則，地方政府「土地財政」的****，房地產開發商的過於逐利，導致了違法批地、違法用地事件的不斷發生。三則，大量的土地出讓金沒有上繳中央財政和地方財政，導致大量的國有資產的挪用、截留與流失，問題相當嚴重。四則，近些年來房地產市場虛火，土地與房屋價格猛漲，甚至於扶搖直上，經濟泡沫和金融危機一觸即發。所有這些，國家需要制訂出多種嚴控和嚴打的土地政策，需要很多法律法規和政策來配套整治。各種因素的影響，倒逼建設用地使用權法制化和威權化，往往是成套成套的政策和策略出台與之對弈。

    無論全國的土地建設形勢如何變化，國家的房地產政策如何調整，那麼，萬變不離其宗的是：「統一規劃、專地專用、有償使用、適度從緊」和「土地所有權與土地使用權適度分離」、「建築物所有權與土地使用權相結合」和「登記生效主義」的指導方針始終不變。

    5.建設用地使用權物權化，催化商品化公開化的市場槓桿機制

    建設用地使用權物權化之後，國家所有、集體所有、私人所有、混合所有和其他權利人所有的各種不同所有制全面發展。各種權利主體均可以通過一定的途逕取得建設用地使用權，以及合法取得地上的建築物、構建物的所有權或者使用權。這種現象不僅涉及到生產資料的緊密相關的程度，而且涉及到生活資料的緊密相關的程度。

    在建設土地無償化、福利化和城市住房福利化條件下，有其存在的一定的合理性和必然性，用福利社會主義的觀點來解讀是無可厚非的。然而用土地經濟學的眼光來解讀其卻是低效率的，不利於土地資源的合理利用、集約經營。

    近三十多年來順應經濟形勢的快速發展，不僅在生產領域對於建設用地的大量需求，而且在生活領域對於建設用地的也有大量需求。譬如，城鎮人口、進城務工和經商人員的急劇增長，以及居民收入的提高，強勁地拉動了住房消費。其中，由農村人口轉為城鎮人口的達4億多人，由農村進城務工和經商人員達2億多人。結果導致了建設用地的供求矛盾越來越大。一方面大量啟用城市土地儲備，大規模地改造舊城區，騰出有限的城市土地建設高樓大廈。另一方面大量徵收農村土地，大量建設商品房和附屬設施，以緩解住宅數量的不足。所有這些，都是住宅租售剛性需求和建設用地使用權物權化所起到的雙重作用。

    相關法律：物權法第135條

    相關名詞：

    建設用地使用權

    字數：3888字

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